L’obbligo di indicazione dei costi della sicurezza e del personale negli appalti pubblici

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Il commento a cura del Dottor Luca Leccisotti alla sentenza sentenza del TAR Sicilia, Catania, numero 236/2025 in materia di obbligo di indicazione dei costi della sicurezza e del personale negli appalti pubblici.

Premessa: il principio dell’eterointegrazione normativa nei bandi di gara

Il principio dell’eterointegrazione della lex specialis nei contratti pubblici rappresenta un pilastro fondamentale nell’ambito del diritto amministrativo degli appalti. Esso impone l’inserimento automatico di norme imperative all’interno della disciplina di gara, anche in assenza di una loro espressa previsione. Questo meccanismo, codificato all’art. 1339 c.c., si applica per garantire che le previsioni normative inderogabili trovino applicazione anche laddove l’atto amministrativo che disciplina la procedura selettiva non le recepisca esplicitamente.

La sentenza TAR Sicilia, Catania, Sez. V, n. 236 del 21 gennaio 2025, ha affrontato in maniera approfondita la questione relativa all’indicazione obbligatoria dei costi della sicurezza e della manodopera nell’offerta economica, chiarendo come tale obbligo intervenga ope legis, integrando automaticamente la disciplina di gara e vincolando sia le imprese partecipanti che le stazioni appaltanti.

Il caso concreto: l’interpretazione dell’offerta e i limiti dell’eterointegrazione

Nel caso in esame, un concorrente ha impugnato l’aggiudicazione di un appalto pubblico, contestando la mancata esclusione dell’operatore economico aggiudicatario per omessa indicazione dei costi della sicurezza e della manodopera.

La stazione appaltante, nel tentativo di superare tale omissione, aveva interpretato l’offerta dell’aggiudicatario, tentando di ricostruire i costi della sicurezza e del personale sulla base degli elementi forniti nella proposta economica complessiva. Questo intervento interpretativo è stato ritenuto illegittimo dal TAR Sicilia, in quanto ha determinato una violazione del principio di immodificabilità dell’offerta e del divieto di intervento integrativo postumo da parte della pubblica amministrazione.

La decisione richiama principi consolidati nella giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. St., Sez. V, n. 3769/2015; Cons. St., Sez. III, n. 1439/2024), secondo cui l’attività di interpretazione dell’offerta è ammessa solo se porta a esiti certi e oggettivamente verificabili, senza alterare il contenuto sostanziale dell’impegno negoziale assunto dal concorrente. In tal senso, il TAR ha affermato che l’assenza di indicazione dei costi della sicurezza e della manodopera non è un mero errore materiale sanabile, bensì una lacuna sostanziale che rende l’offerta incerta e inammissibile.

L’obbligo di indicazione dei costi della sicurezza e della manodopera nell’art. 108, comma 9, D.Lgs. 36/2023

L’articolo 108, comma 9, del Codice dei Contratti Pubblici prevede che, “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Tale disposizione ha una finalità duplice:

1. Garantire la trasparenza e la regolarità dell’offerta: l’indicazione separata dei costi consente alla stazione appaltante di verificare la sostenibilità economica dell’offerta, impedendo ribassi anomali che possano compromettere la corretta esecuzione del contratto.
2. Tutela dei lavoratori e del rispetto delle normative sulla sicurezza: il legislatore ha inteso rafforzare la garanzia che le offerte rispettino gli standard minimi salariali e le norme in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro.

La sentenza del TAR ha confermato che tale obbligo è inderogabile, e anche qualora il bando di gara non lo preveda espressamente, si applica automaticamente in virtù del principio di eterointegrazione normativa.

L’inammissibilità del soccorso istruttorio per la mancata indicazione dei costi della sicurezza e della manodopera

Una delle questioni centrali affrontate dal TAR riguarda la possibilità di sanare l’omissione mediante il soccorso istruttorio. La giurisprudenza amministrativa è unanime nel ritenere che il soccorso istruttorio non possa essere utilizzato per integrare elementi essenziali dell’offerta economica (Cons. St., Sez. III, 2 aprile 2024, n. 3000).

L’indicazione dei costi della sicurezza e della manodopera rientra tra gli elementi essenziali dell’offerta e, pertanto, la loro omissione non può essere regolarizzata ex post, pena la violazione dei principi di par condicio e trasparenza. Il TAR ha ribadito che l’unico caso in cui può essere ammessa una correzione tramite soccorso istruttorio è quello dell’“impossibilità materiale”, ossia l’ipotesi in cui nessun operatore economico sia stato in grado di indicare tali costi per ragioni oggettive.

Conclusioni: il valore della sentenza e l’impatto sulla prassi delle stazioni appaltanti

La sentenza TAR Sicilia, Catania, n. 236/2025, si pone come un importante riferimento per la corretta gestione degli appalti pubblici, rafforzando il principio per cui l’obbligo di indicare i costi della sicurezza e della manodopera non è solo un adempimento formale, ma un elemento essenziale dell’offerta economica, il cui mancato rispetto comporta l’esclusione automatica dalla gara.

Per le stazioni appaltanti, questa pronuncia impone una maggiore attenzione nella verifica della completezza delle offerte sin dalla fase iniziale della gara, evitando interpretazioni postume che potrebbero risultare viziate. È quindi consigliabile che nei bandi di gara venga inserita una chiara previsione sulla necessità di indicare tali costi, per ridurre il rischio di contenziosi.

Per gli operatori economici, la decisione rappresenta un monito sulla necessità di prestare la massima diligenza nella predisposizione delle offerte. Il principio di autoresponsabilità, più volte richiamato dal Consiglio di Stato (Ad. Plen. n. 9/2014), impone agli operatori economici un grado di professionalità superiore alla media, che deve riflettersi non solo nell’esecuzione del contratto, ma anche nella fase di partecipazione alla gara.

In definitiva, la pronuncia del TAR Sicilia contribuisce a consolidare il quadro giurisprudenziale in materia di eterointegrazione normativa, rafforzando il principio di trasparenza e correttezza nella formulazione delle offerte economiche. La mancata indicazione dei costi della sicurezza e della manodopera non è sanabile, né può essere oggetto di interpretazioni ex post da parte della stazione appaltante. Questa rigidità interpretativa si giustifica alla luce dell’interesse pubblico sottostante, che impone la tutela delle condizioni di lavoro e la corretta gestione della spesa pubblica, senza lasciare margini per ambiguità o aggiustamenti a posteriori.

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