Controversie nei concorsi pubblici e atti di "macro-organizzazione": di chi è la competenza?

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Il Dottor Marcello Lupoli approfondisce una recente sentenza del Consiglio di Stato che chiarisce il perimetro di competenza delle controversie nei concorsi pubblici concernenti gli atti di “macro-organizzazione”.

È del Giudice amministrativo la competenza a conoscere controversie concernenti atti di “macro–organizzazione” tramite i quali la P.A. ha ampliato la sfera delle destinazioni di servizio dei soggetti utilmente collocati in graduatoria di un concorso pubblico, negando al ricorrente vincitore di poter accedere a tali posti, riservandoli, di fatto, ai candidati in posizione deteriore rispetto alla sua.

Tanto, in quanto gli atti amministrativi di “macro-organizzazione” sono espressione di un potere amministrativo rientrante nel più ampio potere di autoorganizzazione degli enti pubblici e non riconducibili alla categoria degli atti privatistici di gestione, assunti “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” ex art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 (di seguito, anche T.U.P.I.).

È questo, in sintesi, il principio affermato nella sentenza 20 gennaio 2025, n. 390 resa dalla quarta sezione del Consiglio di Stato.

Il caso

I giudici di Palazzo Spada sono stati chiamati a pronunciarsi sull’appello interposto da un vincitore riservista di un concorso pubblico finalizzato all’assunzione di personale non dirigenziale con profilo di operatore amministrativo/assistente amministrativo/assistente amministrativo gestionale nei ruoli di diversi ministeri avverso la sentenza resa dal giudice amministrativo di prime cure, con la quale era stato dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, la doglianza inoltrata, ritenendo che la stessa appartenesse alla cognizione del Giudice ordinario, in quanto riguardante una fase successiva allo svolgimento della procedura concorsuale, investendo le modalità con cui la P.A. aveva provveduto allo scorrimento della graduatoria.

In particolare, l’interessato aveva adito il T.A.R. competente impugnando diversi atti della predetta procedura concorsuale, deducendo di aver dapprima espresso la sua preferenza per un determinato ministero, ma di aver successivamente  inviato formale rinuncia a prendere servizio nel posto assegnatogli, confidando in un futuro scorrimento della graduatoria e nella possibilità di poter ottenere una sede di servizio più vicina alla sua città, dove svolgeva le funzioni di operatore presso un altro dicastero.

Al riguardo, il ricorrente – dopo aver rappresentato che, successivamente alla sua rinuncia, si erano resi disponibili alcuni posti presso la sua città – oltre all’annullamento in parte qua degli atti impugnati, aveva chiesto l’accertamento del suo interesse alla riammissione al concorso in argomento, nella posizione e con il punteggio legittimamente spettante in graduatoria e, per l’effetto, all’assegnazione alla sede di sua prima scelta ove disponibile, nonché l’adozione di ogni altra misura idonea al soddisfacimento della pretesa de qua e la condanna al risarcimento del danno in forma specifica, evidenziando “di aver impugnato l’atto amministrativo con cui l’amministrazione aveva ampliato il novero degli enti di destinazione ed anche le sedi territoriali messe a disposizione dei candidati, deducendo l’ingiustizia del fatto di aver potuto scegliere in un ambito più ristretto di amministrazioni e sedi rispetto ai candidati collocatisi in una posizione deteriore alla sua all’esito del concorso”.

In sintesi, nella fattispecie concreta, “non sarebbe venuto in rilievo ‘il diritto allo scorrimento della graduatoria in sé e per sé, quanto piuttosto (la sua) pretesa … di poter scegliere nuovamente tra le sedi messe a disposizione (dall’Amministrazione) in un momento successivo, dei candidati idonei’ attraverso atti di macro-organizzazione che, come tali, sarebbero stati ricompresi nella giurisdizione del giudice amministrativo”.

Il gravame interposto è stato ritenuto degno di accoglimento dai supremi giudici amministrativi.

La giurisprudenza di merito

Ed invero – dopo aver preso le mosse dall’art. 63, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 165/2001 in tema di riparto di giurisdizione in materia di controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle PP.AA. di cui all’art. 1 del T.U.P.I. – la sentenza de qua ha affidato la parte motiva della stessa ad un richiamo ad una precedente pronuncia resa sempre dai giudici di Piazza Capo di Ferro  in un caso analogo concernente il medesimo concorso (Consiglio di Stato, sez. IV, 15 marzo 2024, n. 2545), secondo cui “l’orientamento cui ha aderito la sentenza impugnata, pur essendo in astratto consolidato e condivisibile, non può trovare applicazione nella fattispecie in esame nella quale, di contro, vengono in rilievo atti di macro-organizzazione, che, secondo un costante indirizzo giurisprudenziale, rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo quando costituiscono, come nel caso di specie, la fonte immediata e diretta della lesione della posizione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio”.

Al riguardo – come dianzi fatto presente – viene ribadito nella sentenza in disamina che la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (Cass., Sez. un., n. 22805/2010; Cass., Sez. un., n. 27991/2013; Cass., Sez. un., n. 16756/2014; Cass., Sez. un., 25840/2016; Cass., Sez. un., 21196/2017, e da ultimo Sez. un., n. 17123/2019) “ha chiarito che, in coerenza con i criteri di riparto della giurisdizione delineati dalla Costituzione, appartiene al giudice amministrativo la cognizione delle controversie riguardanti la legittimità degli atti amministrativi di ‘macro-organizzazione’, espressione di un potere amministrativo, rientrante nel più ampio potere di auto-organizzazione degli enti pubblici e non riconducibili alla categoria degli atti privatistici di gestione, assunti ‘con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro’, ai sensi dell’art. 5, comma 2 del citato T.U.P.I.”, evidenziandosi, altresì, come tale approdo sia coerente “con il più generale orientamento secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si fonda non già sul petitum formale, ovvero sul tipo di pronuncia giurisdizionale richiesta con l’azione proposta, ma sulla causa petendi o petitum sostanziale, dato dalla consistenza obiettiva, come tale definita dalla legge, della posizione giuridica soggettiva azionata, a prescindere dal tipo di pronuncia necessaria alla sua tutela”.

Controversie nei concorsi pubblici e atti di “macro-organizzazione”: di chi è la competenza?

Tanto premesso – non versandosi in un’ipotesi di controversia involgente un atto di mera gestione delle graduatorie riguardante in via diretta la posizione soggettiva dell’interessato e il suo diritto al collocamento nella giusta posizione nell’ambito della graduatoria, controversia di competenza del Giudice ordinario – i giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che la res litigiosa portata alla loro attenzione fosse da ascrivere alla competenza del Giudice amministrativo, atteso che, “seppure l’interesse del ricorrente è quello di ottenere, all’esito, una posizione utile nella graduatoria, la domanda proposta contesta la legittimità dell’atto organizzativo adottato dall’amministrazione”, precisandosi che tale conclusione “resta ferma anche nelle ipotesi in cui la domanda del ricorrente non mira all’annullamento integrale dell’atto generale dell’amministrazione, ma intende denunciare l’illegittimità di singole disposizioni del provvedimento a monte rispetto ai riflessi, in termini di illegittimità derivata, che da esse derivano su singoli atti applicativi a valle (nel caso in esame, l’avviso di scorrimento)”.

Declinando tale approdo argomentativo nella fattispecie concreta – a fronte della circostanza che con avviso impugnato dall’appellante la P.A. ha disposto lo scorrimento della graduatoria del concorso in esame, concedendo ai concorrenti graduati in posizione deteriore rispetto all’originario ricorrente la possibilità di scegliere ulteriori sedi ed amministrazioni non rientranti tra quelle originariamente offerte del concorso, così non limitandosi a dare attuazione alle originarie previsioni del bando in ordine alle assegnazioni delle sedi, ma ampliando la possibilità di scelta dei candidati, venendo incontro alle richieste formulate da altre amministrazioni – nella vicenda de qua “non si controverte semplicemente della pretesa al riconoscimento del diritto allo ‘scorrimento’ della graduatoria, quanto piuttosto della contestazione di atti di macro-organizzazione tramite i quali l’Amministrazione ha ampliato la sfera delle destinazioni di servizio dei soggetti utilmente collocati in graduatoria, negando al ricorrente vincitore di poter accedere a tali posti, riservandoli, sempre di fatto, ai candidati, come detto, in posizione deteriore rispetto alla sua”.

Le conclusioni

Pertanto, in linea con un consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. di Stato, Sez. III, 12 aprile 2023, n. 3697; Cons. di Stato, Sez. VII, 2 maggio 2023 n. 4441; Cons. di Stato, Sez. VI, 2 aprile 2012, n. 1953), “la situazione giuridica fatta valere dall’odierno appellante, nel contestare i predetti atti di macro-organizzazione, è quella di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo”.

Ne consegue che l’appello proposto deve essere “accolto in relazione al motivo con cui è stato contestato il capo con il quale la sentenza impugnata ha declinato la propria giurisdizione, con conseguente assorbimento degli ulteriori motivi di appello e rimessione, ai sensi dell’art.105, cod. proc. amm., della causa al T.a.r.”.

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